我国宪法中“章”的设置研究/邓联繁

　　摘要: 在宪法理论和宪法文本中，“章”是文字符号，是结构单位，是宪法体例关注的重点。虽然宪法中“章”的设置问题属于宪法形式问题，但其有独特价值，不可忽视。以章的设置为视角，我国百余年的立宪变化巨大。新中国四部宪法在章的设置方面，具有简洁、明了的优点。现行宪法在章的设置方面仍然有进一步完善的必要与空间。
关键词: 宪法；宪法形式；宪法修改

一、认真对待宪法中“章”的设置

在宪法理论和宪法文本中，“章，不仅是文字符号，而且是结构单位，是宪法体例与宪法形式结构的基本元素。“宪法典的体例是指构筑宪法典的全部条文，划分为大小不同、层次各异的部分，分别由相应的文字符号排列而成的形式结构。这些文字符号有篇、章、节、条、款、项、目等等”。[1]“宪法典的形式结构，实际上是指宪法典的体例”。[2]从世界各国立宪实践来看，虽然宪法文本的体例形式或者说结构形式并没有固定和统一的模式，但采用章、节、条体例的宪法占大多数。[3]因此，一部宪法是否要设置章，若设章的话，设置多少章、哪些章以及如何安排各章的顺序，诸如此类章的设置问题，是一部宪法在安排体例或者说结构形式时所要重点考虑的。

有着名宪法学家指出：“说到‘成文宪法的形式’，我们的意思是指构成成文宪法的外形和结构的各种因素，例如宪法的长度（在复式成文宪法中指总长度），宪法编、章、节等的划分，序言和附录部分。”[4]在这里，章的设置榜上有名。章的设置问题在基本的和主要的意义上确实是一个形式问题，即宪法体例形式、宪法结构形式领域的问题，而不是一个内容问题，但绝不可因此而忽视章的设置，因为宪法是内容与形式的统一体，宪法形式与宪法内容相辅相成，既没有无内容的宪法形式，也没有无形式的宪法内容，宪法形式对宪法内容有重要的制约作用。形式不同于形式主义，形式主义必须反对，但形式是不可或缺的，切不可因为反对形式主义而反对形式，否则就是矫枉过正、因噎废食。“三分人才，七分打扮”的通俗说法，在一般意义上生动地反映出形式的相对独立性与形式对内容的强大反作用。前些年警察换警服、法官换法袍的实践，则充分说明法律与法治的理念与内容需要通过合适的形式来体现。最有说服力的例子也许要算带着蒙眼布的正义女神—正是“带着蒙眼布”这一形式成就了不朽的正义女神。“形式的混乱会导致人们对法律内容认知的不便和混乱，从而影响法律的严肃性和权威性乃至法律的实施”。[5]宪法在国家治理过程中具有至关重要的地位，要发挥至关重要的作用，宪法的形式问题包括章的设置当然不可不问。由此不难理解，1787年美国联邦宪法制定过程中成立了由汉密尔顿、麦迪逊等5人组成的文字排列和风格委员会，制宪的第四个阶段就是花了一周时间“检查与通过文字排列和风格委员会报告”。[6]一言以蔽之，认真对待宪法中章的设置，是认真对待宪法形式的重要一环，也是认真对待宪法文本的应有之义。

二、我国宪法中“章”的设置之沿革

从1908年8月27日清政府颁布我国第一部宪法性文件《钦定宪法大纲》至今已逾百年，期间产生了多种类型的立宪成果，其中，有的直接冠以宪法名称，有的则以约法等名称出现，如《中华民国临时约法》、《中华民国约法》与《中华民国训政时期约法》。[7]以章的设置为视角，随着政权的更迭立宪成果，经过了从无章到有章、从章少到章多、从章多到章少三个阶段。

（一）从无章到有章

除《钦定宪法大纲》以外，清政府在1911年辛亥革命爆发后还匆匆出台了《宪法重大信条十九条》。尽管这两份宪法文件在诸多方面有所区别，但在形式上有一个共同点，那就是都没设置章。其中，《钦定宪法大纲》分正文和附录两部分，正文为“君上大权”，计有十四项，如“大清皇帝统治大清帝国，万世一系，永永尊戴”；附录列举了九项“臣民权利义务”，如“臣民按照法律所定，有纳税、当兵之义务”。《宪法重大信条十九条》既不分章，也不分正文和附录，就十九条。概言之，《钦定宪法大纲》与《宪法重大信条十九条》在章的设置上还没破题。

1912年出台的《中华民国临时约法》改变了我国以往立宪不设章的状况，它包括七章，分别是：第一章“总纲”，第二章“人民”，第三章“参议院”，第四章“临时大总统副总统”，第五章“国务员”，第六章“法院”，第七章“附则”。其中，第二章“人民”详细规定了人民权利，这在中国历史上是第一次。与《钦定宪法大纲》只是把臣民的权利义务作为附录、《十九信条》只涉及政治权力不同，《临时约法》不仅在正文中明确规定了平等权利、自由权利，而且规定了救济权利、政治权利，无论是权利条款数量还是权利种类，都多于《钦定宪法大纲》，义务则只有纳税义务和服兵役义务，少于《钦定宪法大纲》中的臣民义务。更重要的是，《临时约法》在形式上将“人民”作为第二章，置于参议院、临时大总统、国务院、法院等国家机关之前，体现了宪法以人为本、以人权为重的精神，绝非《钦定宪法大纲》正文只有君上大权所能比拟。

（二）从章少到章多

通常认为，中华民国分为两个阶段，第一阶段是北京政府阶段，第二阶段是北伐战争胜利后的南京政府阶段。从宪法史来看，这两个阶段也有重要区别，如第一阶段立宪积极，立宪成果多；第二阶段以“训政”为重，立宪消极，立宪成果少，可以说是一种倒退。但从宪法中章的设置看，两个阶段有一个共同点，那就是宪法文献中章的数目都存在一个从少到多的变化过程。

《中华民国临时约法》开创了我国立宪成果分章的先河，但章的数目是个位数，章的数目首次达到两位数的立宪成果是1914年的《中华民国约法》。《中华民国临时约法》体现了以孙中山为首的革命力量以法律制约袁世凯的用意，限制权力的色彩明显；《中华民国约法》反映的则是袁世凯反击以孙中山为首的革命力量的主张，扩张权力的味道浓厚。《中华民国约法》共十章，达到了两位数，相对于《中华民国约法》的个位数而言，可以说上了一个台阶。这十章分别是：第一章“国家”，第二章“人民”，第三章“大总统”，第四章“立法”，第五章“行政”，第六章“司法”，第七章“参政院”，第八章“会计”，第九章“制定宪法程序”，第十章“附则”。将“会计”与“制定宪法程序”设为专章，是《中华民国约法》在形式上的一个重要特点。

1923年的《中华民国宪法》是我国历史上第一部正式的宪法，章的数目再攀新高，共十三章，依次是：第一章“国体”，第二章“主权”，第三章“国土”，第四章“国民”，第五章“国权”，第六章“国会”，第七章“大总统”，第八章“国务院”，第九章“法院”，第十章“法律”，第十一章“会计”第十二章“地方制度”，第十三章“宪法之修正解释及其效力”。这种体例安排也有一些特点，如将“法律”设为专章，在我国宪法史上可谓空前绝后。然而，根据比较宪法学家的统计，世界各国宪法文本普遍具有的四项内容就包括“关于法制的规定。宪法没有涉及法治或法制，但却包括了法律制度的一些方面，例如宪法自身的规定与普通法律的关系以及和国际性立法的关系”。[8]其他三项内容分别是关于宪法自身的规定、关于国家组织的规定、关于公民权利和政治权利的规定。可见，《中华民国宪法》将“法律”设为专章绝非标新立异。

从《中华民国临时约法》的七章到《中华民国约法》的十章，再到1923年《中华民国宪法》的十三章，中华民国北京政府阶段的主要立宪成果不断增加章的数目。这一特征也反映在中华民国南京政府阶段。1931年出台的《中华民国训政时期约法》共八章，1946年《中华民国宪法》则有十四章，各章名称依次是：总纲，人民之权利义务，国民大会，总统，行政，立法，司法，考试，监察，中央与地方之权限，地方制度，选举罢免创制复决，基本国策，宪法之施行及修改。显然，该宪法体现了孙中山先生的三民主义和五权宪法思想。1946年《中华民国宪法》章的数目在我国宪法史上迄今都是最高值。此外，该宪法在章的设置上还有一个重要特点，这就是第十三章“基本国策”。我国多部宪法文献中都含有政策内容，包括新中国四部宪法，但直接、明确以“基本国策”标题名称设置专章的，惟有1946年《中华民国宪法》。

（三）从章多到章少

从《中华民国临时约法》设七章到1946年《中华民国宪法》设十四章，中国民国立宪成果在章的数目上翻了整整一番。新中国立宪成果特别是新中国四部宪法文本极大减少了章的设置。这始于作为新中国成立初期临时宪法的《中国人民政治协商会议共同纲领》。除序言外，它设七章，其中第一章为“总纲”、第二章为“政权机关”，第三至第七章依次规定的是军事制度、经济政策、文化教育政策、民族政策、外交政策，是一个名副其实的纲领。它的章数降到了我国立宪成果设章以来的最低值，即数目等同于首次设章的《中华民国临时约法》。新中国四部宪法的章数更少，都只设四章，低于前述民国时期任何立宪成果中章的数目，呈现出“从章多到章少”的明显变化轨迹。当然，新中国四部宪法都只设四章，并不是完全没有争议的，如在1954年宪法产生过程中，有人曾建议设专章规定选举制度、预算、宪法修改程序。[9]从1954年宪法的制定背景来看，这些建议应该不是原创性的，而是受前苏联宪法影响的结果。1918年的苏俄宪法共六篇，第四篇和第五篇分别是“选举权及被选举权”、“预算法”；1936年的苏联宪法共十三章，其中第十一章是“选举制度”，第十三章是“本宪法修改程序”。

新中国四部宪法在章数上远少于民国时期的一些立宪成果，主要原因是将国家机构集中规定在一章，而不是把国家机构分散规定为若干章。这种形式上的调整是有意识进行的，因为在1954年宪法起草过程中，曾专门讨论过这个问题。1954年3月23日，毛泽东在主持召开宪法起草委员会第一次全体会议时，曾就宪法草案的结构说道：“有人主张把第二章的六节变成六章。宪法起草小组考虑到把这六部分列在一章，加个总题目叫国家组织系统，很清楚。如分列为六章，好像有些头绪纷繁。”[10]1954年5月27日，刘少奇主持召开的宪法起草委员会第二次全体会议再次讨论到国家机构的体例问题。“关于宪法结构问题。刘少奇说：‘有人主张把第二章的六节分成为六章，这样好看一些。’会上讨论结果，保持原状不变”。[11]于是，尽管不同时期都有一些学者建议分若干章规定国家机构，[12]但从1954年宪法开始，新中国的四部宪法就一直保持对国家机构不分章规定的体例。

集中把国家机构规定在一章而不是分若干章规定不同的国家机构，除了有利于避免毛泽东所说的“头绪纷繁”外，也是符合宪法原理的。世界上确实有不少国家的宪法按照不同的国家机构或国家权力来分章规定，如1946年日本宪法第一章为“天皇”，第四章为“国会”，第五章为“内阁”，第六章为“司法”。类似的还有1949年德国基本法、1993年俄罗斯宪法等等。这种将不同国家机关与公民基本权利置于同一层面的体例，或者说将立法机关、行政机关、司法机关与基本权利一章相并列的体例，容易让人觉得国家权力太多、太强大，基本权利太少、太弱小。基本权利与国家机构是宪法的两大基本内容。基本权利在宪法典中一般都以一章来规定，国家机构（行使国家权力的机构）作为基本权利的对应物，也宜以一章来规定，即在体例层次上与基本权利相并列，这样更能体现宪法是公民权利与国家权力之平衡器的理念。

新中国四部宪法的章数之所以剧减，还有一个原因是都不设专章规定宪法本身的效力、修改、解释等事项。而《中华民国临时约法》、《中华民国约法》与《中华民国训政时期约法》却在最后都设有“附则”一章，规定本身的效力、修改等问题。1923年《中华民国宪法》和1946年《中华民国宪法》更是直接把最后一章分别设为“宪法之修正解释及其效力”与“宪法之施行与修改”。从世界各国立宪来看，以独立的部分规定宪法本身的效力、修改、解释等事项，是相当普遍的现象，美国、俄罗斯、法国、意大利、日本、印度等国的现行宪法莫不如此。同时，1936年的苏联宪法的最后一章是“本宪法修改程序”,1977年的苏联宪法的最后一部分是“苏联宪法生效和修改程序”,1992年的越南宪法与1976年的古巴宪法的最后一章分别是“宪法的效力和宪法修改”、“修改宪法”，这有力地说明不设专章规定宪法本身的效力、修改等事项并不是社会主义国家宪法的特点。

虽然新中国宪法四部宪法都没设置专章规定宪法本身的效力、修改、解释等事项，但这并不意味着设置专章规定宪法本身的效力、修改、解释等事项从未进入立宪的视野。据许崇德教授介绍，在现行宪法产生过程中曾讨论过这个问题。1980年9月22日，宪法修改委员会秘书处部分成员在讨论宪法结构时，“大家认为把如何切实保障宪法的实施，专门作为一章加以规定，是必要的”。但两天后情况发生了改变。在9月24日的宪法修改委员会秘书处全体会议上，“对于宪法的修改和监督，多数认为，可以不作一章单独去写。这个问题或者作为附则，或者放在总纲里做出规定”。于是，之后的《宪法草稿》没有专章规定宪法保障与宪法修改。但是，《宪法草稿》之后的《宪法讨论稿》“增写了第五章‘保障宪法的实施和宪法的修改’，共6条”。[13]最后的结果是，宪法修改和宪法监督既没有单独设章，也没有被作为附则或规定在总纲中，而是被规定在“国家机构”中。

三、我国现行宪法中“章”的设置之进一步完善

新中国四部宪法在几十年的变迁过程中一直维持四章的简洁结构，就整体结构而言，的确有优越于民国时期的宪法文本之处，但也绝非尽善尽美，因此也存在一个需要完善的问题。现行宪法的一个重大贡献就体现在对章的设置的完善上，这就是改变1954年宪法、1975年宪法和1978年宪法都将“国家机构”一章置于“公民的基本权利与义务”一章之前的做法，将“公民的基本权利与义务”一章移到了“国家机构”一章之前。从我国立宪历史来看，尽管立宪成果中关于人的基本权利与义务的内容出现在不同的标题名称下，如《中华民国临时约法》与《中华民国约法》都以第二章“人民”规定人的基本权利与义务，《中华民国训政时期约法》和1946年《中华民国宪法》直接以“人民之权利义务”命名，但是，从《中华民国临时约法》设章以来，立宪成果中关于人的基本权利与义务的内容在整体上都位于国家机构的内容前。现行宪法将“国家机构”置于“公民的基本权利与义务”之后，符合个人与国家关系的宪法原理，是完善我国宪法文本的重要步骤，获得了广泛好评。

一个值得思考的问题是，现行宪法在章的设置方面是否还有改进的必要与空间？从学者们的讨论来看，答案是肯定的。如有学者认为，宪法应专设“自治制度”一章，集中规定民族区域自治、特别行政区的高度自治和基层群众自治。其理由主要是：民族区域自治、特别行政区的高度自治和基层群众自治都属于我国的自治制度的组成部分，现行宪法把它们分散规定在不同的部分，不能给人以整体感；总纲关于民族区域自治制度和特别行政区高度自治制度的规定过于简单，无法使人明白这些制度的基本构成原理和原则；可以解决将基层群众自治制度不恰当地规定在国家机构部分而产生的名实不符问题，使宪法典在内容结构的安排上更加合理。[14]当然，在完善章的设置方面，学者们讨论最多、共识最多的是设置专章规定宪法修改和宪法保障等内容，如有学者呼吁将宪法解释、宪法修改、宪法监督等宪法制度单列一章，单独安排。[15]还有学者主张宪法的修改、宪法的效力等事项应由单设的附则规定。[16]

学者们的上述建议与理由显然有其合理性与针对性，但能否实现必须考虑到我国修宪的实际。现行宪法在二十几年的变迁中已修改了四次，但每次都不是大规模修改。相当多的宪法学者也明确主张不宜大规模修改宪法。因此，设专章规定自治制度或者宪法修改等问题，在修宪模式没有改变的条件下难以实现。更重要的是，无论是设专章规定自治制度还是设专章规定宪法修改等问题，都不是现行宪法在完善章的设置方面的最主要任务，其最主要任务在于不再以专章规定国旗等国家标志，因为以专章规定国旗等国家标志是现行宪法在章的设置上的败笔。

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