对宪法“人权”概括性条款的分析

孟琳


　　【摘要】人权是公民基本权利的来源，公民的基本权利是对人权的宪法化。人权保障概括性条款入宪，开创了中国人权发展进程新的里程碑，它在要求公民基本权利体系保持开放性和包容性的同时，也进一步提出了政府在人权保障方面的责任，但是由于我国宪法对人权的规定不够完备，以及下级法在权利保障方面立法体系不够健全，以致我国人权保障进程的曲折性。
【关键词】人权；概括性条款；公民基本权利
【写作年份】2010年


【正文】

　　一、人权入宪的背景状况

　　（一）世界上其他国家人权保障制度发展的背景状况

　　自从人权概念产生以来，就成为宪法一个最重要的价值追求，世界上大多数国家的宪法都以不同的形式将人权规定在其中。宪法产生于17～18世纪的资产阶级革命时期，资产阶级革命的本质就是要限制政府的权利，只有将政府的权利纳入到法治轨道，人权、自由以及公民的其他权利才能得到保障。于是千千万万的民众投身于革命期盼着这场革命能够带来普遍的人权保障。所以革命胜利后，用于确认胜利果实的宪法，当然要将人权保障写入其中。另外被马克思誉为“第一个人权宣言”的《独立宣言》写到：“我们认为下述真理是不言而喻的：人人生而平等，造物主赋予他们不可让与的权利，其中包括生存权、自由权和追求幸福的权利。[①]更为明显的是1791年的法国宪法干脆把人权宣言作为宪法的序言，也充分体现了人权在宪法中的地位和作用。而世界上第一部社会主义宪法则出现在1918年，当时的《苏俄宪法》同样将《被剥削劳动人民的权利宣言》列为第一篇。在宪法随后的发展进程中对于人权保障的态度和质量成为衡量宪法发展程度的标志。

　　（二）我国人权入宪的历程

　　我国自1908年的《钦定宪法大纲》至今已走过了近百年的时间，而自康有为在《大同书》中介绍“天赋人权理论”也有一个多世纪。直到1997年，党的十五大召开，我们党首次在党代会的报告中引入“人权保障”这一说，指出共产党执政就是领导和支持人民掌握管理国家的权力，实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，保证人民依法享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权。2002年，党在十六大报告中重申尊重和保障人权的思想。十六届三中全会，我们党提出了《中共中央关于修改宪法部分内容的建议》，这个建议中重要的一条就是“国家尊重和保障人权”。根据这个建议，十届全国人大代表大会二次会议以宪法修正案的方式将“国家尊重和保障人权”正式规定在宪法之中。这样，人权这个概念最终被我国宪法所采纳。

　　三、“国家尊重和保障人权”条款的内容分析

　　（一）关于本条款的性质界定

　　为了分析宪法规范，我们首先需要对其性质了解透彻，并对此做出相关的界定。这样实际中我们就可以根据不同的标准把宪法规范分为不同的种类，其中一种重要的分类方法是将其分为权利性规范和义务性规范。“国家尊重和保障人权”实质是为国家这一宪法关系的主体设定了宪法义务，所以，它是义务性规范。然而，我国宪法第2条又规定，国家一切权力属于人民，人民通过制定宪法将权力授予给国家，国家又设定相关尊重和保障人权的制度，其实质也就是人民为国家机关设定这一义务。这样看来也可以将此宪法规范理解为权利性规范，因为人作为权利主体，其完整的表述为“人民要求国家尊重和保障人权”。

　　（二）关于本条款中的一些范畴的含义理解

　　第一，“国家”的含义为何？

　　此处的“国家”具体是指国家机关。从宪政的角度讲，宪法的基本功能是保障公民的权利和限制规范政府权力。在具体的宪法关系上，抽象意义上的国家是不存在的，国家的权力和义务由立法、司法和行政等具体的国家机关来承担和落实。从宪法学学理的角度讲，“国家尊重和保障人权”的义务主体是政府（国家机关）。而在国家机关中，权力机关、行政机关、审判机关和检察机关都应构成义务的主体。而“国家”作为一个抽象的政治实体，一般只在国际法上承担责任。如将“国家”作为人权条款的主体，则会造成宪法责任的无从着落。所以，将“国家尊重和保障人权“的义务主体界定为“国家”只是简单化的理解。

　　第二，“尊重”的含义为何？

　　分析“尊重”一词我们应该从其本质的意思出发，在我国现行宪法中，尚没有其他条款有“尊重”一词出现，语中“尊重”意指“尊敬与重视”。此条款当中的“尊重”意味着不侵犯，是国家作为义务主体的一种消极义务，因为国家作为义务主体是处于强势地位的。如果公共权利对公民的自由权利没有尊重，则公民必将丧失这种权利。由此，可以对该规范中的“尊重”做出两种理解：一是表明人权的实现是国家权力运作的价值取向；二是国家权力要受到合理的限制，防止国家公共权力对人权的侵犯，从而从国家根本法的角度约束公权对人权的侵害。在公民的基本权利中，对那些自由权利，如人身自由、宗教信仰自由等不需要国家干预即可实现的权利，国家除基于正当事由依法定程序可对其限制外，不得对其限制。

　　第三，“保障”的含义为何？

　　单纯的从字面意思去理解“保障”一词的真正意思其实很简单，就是保护之意，但是把它放在法律规范当中又会有其具体的意思，保障人权其实是为国家设定的积极义务。在这一新增宪法规范里，我们可以对“保障”做出如下理解：“保障人权”即要求国家保护公民的各项权利免受来自于国家机关、其他公民、法人和社会组织的侵害与破坏。对于那些自由权利，如人身自由、宗教信仰自由等，国家不仅自己不能侵犯，还需要在这些权利受到其他社会主体侵犯时为公民提供有效的救济；对于那些需要国家干预才能实现的权利，如受教育权、就业劳动权等，国家不仅不能侵犯，还需要以政权的力量采取积极有效的措施保证其实现。

　　四、人权入宪的理性思考

　　（一）人权人宪的意义

　　1.人权入宪是我国社会主义人权发展的重大突破

　　在新中国成立后的相当长时间内，我国不仅在宪法和法律上不使用“人权”概念，而且在思想理论上将人权问题视为禁区。20世纪80年代末90年代初，以江泽民为核心的党中央总结当代中国和世界人权发展的实践，对于人权问题进行再认识。1991年11月1日，国务院新闻办公室发表《中国的人权状况》白皮书，首次以政府文件的形式正面肯定了人权概念在中国社会主义政治发展中的地位。1997年9月，中共十五大首次将“人权”概念写入党的全国代表大会的主题报告。此次修宪将“国家尊重和保障人权”写入宪法，首次将“人权”由一个政治概念提升为法律概念，将尊重和保障人权的主体由党和政府提升为“国家”，从而使尊重和保障人权由党和政府的意志上升为人民和国家的意志，由党和政府执行行政的政治理念和价值上升为国家建设和发展的政治理念和价值，由党和政府文件的政策性规定上升为国家根本大法的一项原则，这是社会主义人权发展的重大突破。

广东省汕头市民政局


关于印发《汕头经济特区社会组织登记管理办法实施细则》的通知


汕民通〔2012〕120号


市直各有关单位、各全市性社会组织：
　　为进一步做好《汕头经济特区社会组织登记管理办法》（汕头市政府第136号令）的贯彻实施, 经市法制局法律审查通过，现将《汕头经济特区社会组织登记管理办法实施细则》印发给你们，请认真贯彻执行。



汕头市民政局
二〇一二年九月二十八日





汕头经济特区社会组织登记管理办法实施细则



第一章 总则

　　第一条　根据省委、省政府《关于进一步培育发展和规范社会组织的方案》及《汕头经济特区社会组织登记管理办法》（以下简称《办法》），制定本实施细则。
　　第二条　在特区范围内公益、慈善、服务类社会组织（以下简称社会组织）的登记和管理，均应依照《办法》和本实施细则的规定申请注册（备案）登记。
　　社会组织经注册（备案）登记后，方可依法进行活动。未经名称核准，不得开展筹备活动，未经注册（备案）登记，不得以社会组织名义进行活动。
　　第三条　社会组织必须依照《办法》第四条规定进行活动。社会组织依照经登记管理机关核准的章程开展的各项活动，其中，组织出境考察等重大活动的，应按规定向登记管理机关报批或备案。
　　第四条　市民政部门负责全市性社会组织的登记管理。各区（县）民政部门负责全区（县）社会组织及城乡基层社会组织的登记管理。
　　第五条 市、区（县）有关部门及法定授权的组织是社会组织的业务指导单位，协助民政部门做好对社会组织的日常管理，依法对社会组织开展的活动进行业务指导和管理。

第二章 注册（备案）登记

　　第六条　成立全市性公益慈善类、社会服务类社会组织，可直接向市民政部门申请注册登记；成立区（县）公益慈善类、社会服务类社会组织，及不具备《办法》第十条规定的注册登记条件，但符合《办法》第十三条规定条件且能正常开展活动的城乡基层社会组织，可直接向区（县）民政部门申请注册登记或备案登记。
　　第七条　申请注册登记的社会组织(具备法人资格)必须具备以下条件：
　　（一）属于社会团体的应当有二十个以上的会员（包括单位和个人）；
　　（二）有规范的名称、章程和相应的组织机构；
　　（三）有与其业务活动相适应的工作人员和固定的办公场所；
　　（四）有合法的资产和经费来源，属于社会团体的，注册资金不得低于一万元；属于民办非企业单位的，注册资金不得低于二万元；属于城乡基层社会组织的，注册资金不得低于五千元。
　　第八条　申请备案登记的社会组织(不具备法人资格)应当具备下列条件：
　　（一）属于社会团体的应当有十个以上的会员（包括单位和个人）；
　　（二）有规范的名称、章程和相应的组织机构；
　　（三）有与其业务活动相适应的工作人员和固定办公场所；
　　（四）备案登记资金不得低于一千元。
　　第九条　筹备成立社会团体、民办非企业单位应自民政部门核准其名称之日起分别在六个月内和一个月内完成各项筹备工作，超过时限必须按规定重新申请。

第三章 注册（备案）登记提交材料

　　第十条 申请社会组织注册（备案）登记，应当依照《办法》第十二条规定，向民政部门提交以下材料：
　　（一）注册（备案）登记申请书（载明召开成立大会的时间、选举产生的组织领导机构和负责人等情况）；
　　（二）验资报告（验资报告由具备资质的社会验资机构出具；城乡基层社会组织注册资金在五千元以下的，可只提供银行有关资金到账的证明）；
　　（三）办公场所使用证明（住所房屋是自行购买的，应提供产权证明；租用的，应提供合同等使用权证明，且租用期限不得少于二年。住所产权证明或使用权证明应包括使用期限、面积、住所地址、邮政编码及联系电话通讯方式等内容）；
　　（四）发起人(举办者)、拟任法定代表人的基本情况（基本情况包括工作简历、身份证明、有无受到剥夺政治权利的刑事处罚，是否具有完全民事行为能力等内容。简历材料需经本人所在单位人事部门出具审核意见并加盖公章，本人没有单位的，应经户籍所在地公安机关或村居委出具证明）；
　　（五）章程草案；
　　（六）社会团体或民办非企业单位成立申请表、社会组织备案登记申请表；
　　（七）成立社会组织的会议纪要；
　　（八）会员(从业人员)花名册；
　　（九）属于提供劳动就业、教育培训服务的社会组织提交民办培训机构办学许可证；属于提供卫生服务的社会组织提交医疗卫生相关执业许可证; 属于提供养老服务的社会组织提交民办社会福利机构证书；属于提供教育培训、养老、残疾康复服务的社会组织提交消防、卫生安全合格证；
　　（十）依法应当具备的其他条件。
　　第十一条　社会组织的章程应当依照民政部门印发的《社会团体章程范本》及《民办非企业单位章程范本》制定，一般应当载明以下事项：
　　（一） 名称、住所；
　　（二） 宗旨、业务范围和活动地域；
　　（三） 会员资格及权利、义务;
　　（四） 民主的组织管理制度，执行机构的产生程序；
　　（五） 法定代表人或负责人的条件和产生、罢免的程序；
　　（六） 资产管理和使用的原则；
　　（七） 章程的修改程序；
　　（八） 终止程序和终止规定后资产的处理等其他事项；
　　（九） 应当由章程规定的其他事项。

第四章 注册（备案）登记时限

　　第十二条　名称核准:民政部门应当自受理发起人（举办者）提交的申请书之日起五个工作日内，对拟成立社会组织的名称作出批复；
　　注册登记:民政部门应当自受理筹备组提交注册登记的申请书之日起五个工作日内，作出是否批准注册登记的决定。批准注册登记的，应当发放社会组织注册登记证书；不予批准的，应当书面说明理由。
　　民政部门办理社会组织注册登记，需要有关部门出具意见作为审批依据的，应当在十五日内完成征求意见。征求意见所需时间不计算在办理期限内。
　　备案登记：区（县）民政部门应当自受理备案登记申请之日起五个工作日内，出具同意备案或者不予备案的意见书；不予备案的，应当书面说明理由。
　　第十三条 经申请备案登记的城乡基层社会组织，由区（县）民政部门出具《同意备案意见书》后，方可依照章程开展活动，城乡基层社会组织负责人对其开展的活动负相应的民事责任。
　　备案登记的城乡基层社会组织经发展完善，符合《办法》第十条规定注册登记条件的，应当进行注册登记。

第五章 注册（备案）登记程序

　　第十四条　民政部门办理注册（备案）登记的程序是受理、审核、发证、公告。
　　受理：民政部门对申请材料进行初审，认为申请材料齐全，符合法定形式的，给予受理并作出社会组织名称预先核准通知书。对不符合成立条件的不予受理，并说明理由。
　　审核：民政部门对提交的申请材料的真实性、合法性、有效性进行审查，并核实有关登记事项和登记条件。经过审查核实后，属申请注册登记的，做出批准注册登记或不予注册登记的决定；属申请备案的，做出同意备案或不予备案的决定。
　　发证：经审核符合注册登记条件的，发给《社会团体登记证书》、《民办非企业单位登记证书》；符合备案登记条件的，出具《同意备案意见书》。
　　公告：对批准注册登记或同意备案登记的社会组织，由民政部门在公开网站予以公告。

第六章 变更（注销）登记

　　第十五条 社会组织换届、办理法定代表人、单位负责人，注册资金变更时，应提供具备资质的会计师事务所出具的财务审计报告。

第七章 名称及印章管理

　　第十六条 社会组织的名称应当符合法律、法规的规定，不得违背社会道德风尚，不得带有封建迷信色彩及不健康的内容。社会组织加冠字号的，不宜用政治性、宗教性或容易引起社会歧义的字号。社会组织的名称应当与其业务范围、成员分布、活动地域相一致，准确反映其特征。
　　规范的社会团体名称一般应由三方面构成：行政区域的名称、业务范围的反映、社团性质的标识。
　　民办非企业单位名称要按照《民办非企业单位名称管理暂行规定》执行。规范的名称一般由四方面构成：行政区域的名称、字号、行（事）业或业务领域、组织形式的标识。
　　社会组织应当冠以社会组织所在地市、区（县）行政区划名称或地名, 社会组织名称不得单独冠以市辖区的名称或地名，应当与所在市的行政区划名称或地名连用。全市性社会组织名称应冠以“汕头市”字样；区（县）级社会组织名称应冠以“汕头市某某区（县）”字样；城乡基层社会组织名称应冠以“汕头市某某区（县）某某街道（镇）或某某村居委”字样。
　　地方性社会组织名称不得冠以“中国”、“全国”、“中华”等字样。在同一行政区域内，允许成立两个以上业务范围相同或者相似的社会组织，但申请成立的社会组织不得使用与民政部门已批准登记的社会组织名称相同、或者对公众造成欺骗或者误解的名称。
　　第十七条　社会组织凭《社会团体登记证书》、《民办非企业单位登记证书》申请开立银行帐户，组织机构代码和刻制印章。
　　第十八条　社会组织的印章为圆形，直径四点二厘米，中央刊五角星，五角星外刊社会组织的法定名称，自左而右环行。印章印文中的汉字，应当使用国务院公布的简化字，字体为宋体。
　　社会团体的办事机构和分支机构印章的尺寸式样及制发与其总部印章相同，印章名称前应冠其总部名称，前段自左而右环行，后段可以自左而右横行。
　　有国际交往的社会组织印章，需标有英文名称的，应当并列刊汉文和英文。
　　社会组织的印章经民政部门及有关部门备案后，方可启用。
　　第十九条　《社会团体登记证书》、《民办非企业单位登记证书》的正本应悬挂在社会组织办公地址的显眼位置。
　　第二十条　《社会团体登记证书》、《民办非企业单位登记证书》的正本和副本具有同样的法律效力，不得涂改、复制、转让、出借或作其他用途。《登记证书》如遗失应及时公开声明作废，并申请补发。

第八章 年度检查

　　第二十一条　登记管理机关对社会组织实行年度检查制度。年检时间为每年1月1日至6月30日，获得社会组织等级评估4A级以上的社会组织，可简化年检手续。各社会组织须填报《社会组织年度检查报告书》，同时提交以下材料：
　　（一）社会团体接受年检时，应当提交下列材料：
　　1、《社会团体法人登记证书》副本；
　　2、上一年度工作总结及新年度工作计划（A4纸打印，加盖本社团印章）；
　　3、上一年度财务（审计）报告（附会计报表，单位负责人和财务人员签名，加盖本社团印章）；
　　4、上一年新增会员花名册（A4纸打印，加盖本社团印章）；
　　社会团体分支机构（代表机构）年检应与社会团体年检一并进行，需提交《社会团体分支机构（代表机构）登记证书》副本、上一年度工作总结及新年度工作计划，并加盖印章。
　　（二）民办非企业单位接受年检时，应当提交下列材料：
　　1、《民办非企业单位登记证书》副本；
　　2、上一年度财务（审计）报告（附会计报表，单位负责人和财务人员签名，加盖本单位印章）；
　　3、上一年新增从业人员名册（A4纸打印，加盖本单位印章）；
　　4、教育类、劳动类和卫生类的民办非企业单位，还需提交执业许可证副本。
　　（三）经备案的城乡基层社会组织接受年检时，应提交以下材料：
　　1、《同意备案意见书》原件；
　　2、上一年度工作总结及新年度工作计划（A4纸打印，加盖本单位印章）；
　　3、上一年度财务报告（单位负责人和财务人员签名，加盖本单位印章）；
　　第二十二条 社会组织年检结论设定为“年检合格”、“年检基本合格”和“年检不合格”三个档次。
　　（一）社会组织能够依法办会，按照章程开展活动，各项制度建立健全，运作规范，财务管理符合要求，按时参加年检，评定为“年检合格”；
　　（二）社会组织有下列情形之一的，情节轻微的，确定为“年检基本合格”，情节严重的，确定为“年检不合格”：
　　1、不按章程规定进行活动的；
　　2、未建立各项规章制度，内部管理混乱，本年度无法正常开展业务活动或未开展业务活动的，本年度财务收支不正常或财务收支为空白的；
　　3、年末结余资金低于社会组织最低注册资金标准的；
　　4、不按规定办理变更登记、备案的；
　　5、社会团体未经批准逾期换届或逾期未换届的；
　　6、年检中隐瞒真实情况，弄虚作假的；
　　7、没有特殊情况，逾期未接受年检的；
　　8、存在其他违反国家法律、法规和有关政策规定的情形的；
　　社会组织年度收入或支出超过100万的，除应提交年度财务报表外，必须由具备资质的审计机构出具的年度审计报告。
　　登记管理机关对参加年检的社会组织做出年检结论后，在其社会组织登记证书副本上加盖戳记。

第九章 监督管理

　　第二十三条　国家机关工作人员在以行政职能研究、行政服务、职务规范、行政业务交流和研究为宗旨的社会组织和特殊领域、法规特别规定的实行双重管理体制的社会组织兼职，必须严格按原有双重管理体制干部管理审批制度执行；
　　退休领导干部担任社会组织领导职务和顾问、名誉会长等非领导职务的，或担任聘任制秘书长、副秘书长等执行机构领导职务，须按干部任免权限备案。
　　社会组织的领导职务指：会长（理事长）、副会长（副理事长）、监事长和秘书长。
　　第二十四条　港、澳、台人士不宜担任内地社会组织实质性领导职务（如会长、副会长、秘书长等），担任名誉性职务的，须报港澳办、中央驻港联络办或中央驻澳联络办审批，法律法规政策另有规定的从其规定。
　　第二十五条 社会组织须严格执行重大事项备案报告制度，重大活动包括：
　　（一）会员大会（或会员代表大会）；
　　（二）修改章程；
　　（三）创办经济实体；
　　（四）重大的学术活动；
　　（五）大型的展览展销活动；
　　（六）涉外（包括港、澳、台地区）活动；
　　（七）开展评比、达标、表彰活动；
　　（八）接受境外五万元以上的捐赠或赞助；
　　（九）对本组织有重大影响的诉讼活动；
　　（十）其他重大活动。
　　社会组织重大事项备案报告均以书面形式，主要内容包括：活动的内容、方式、规模、参加人员、时间、地点、经费等方面。
　　社会组织开展重大事项，应提前7个工作日向相关单位和登记管理机关备案。其中，开展业内评比、达标、表彰活动的，应经会员大会（或会员代表大会）通过，并经有关部门批准后报登记管理机关审核备案。修改章程的，按照本会章程规定，在会员大会（或会员代表大会）通过后30天内，报登记管理机关核准。开展其他内容的，由协会向登记管理机关书面报告即可。
　　第二十六条　各级民政部门应建立健全社会组织注册（备案）登记档案和统计制度；区（县）民政部门每季度应将本级社会组织注册（备案）登记统计表上报市民政局。
　　第二十七条　民政部门对社会组织履行下列监督管理职责：
　　（一）监督社会组织依照《办法》和本细则的规定，履行成立、变更、注销的登记或者备案；
　　（二）监督社会组织依照章程开展活动；
　　（三）监督社会组织遵守年检制度和重大活动情况报告制度；
　　（四）监督社会团体依法进行活动，并对社会团体的违法行为实施处罚；
　　（五）对社会组织进行等级评估；
　　（六）保护社会组织的合法权益不受非法侵害。
　　第二十八条　业务主管单位（业务指导单位）应当履行下列业务指导管理职责：
　　（一）将社会组织纳入行业管理，通过提出建议、发布信息、制定导向性政策等方式，指导社会组织依法开展活动；
　　（二）通过职能转移、资金扶持、购买服务等方式支持社会组织发展；
　　（三）对涉及本部门行政审批事项的社会组织负责筹备申请、成立登记、变更登记、注销登记前的审查；监督、指导社会团体遵守宪法、法律、法规和国家政策，依据其章程开展活动；负责社会团体年度检查的初审；
　　（四）协助民政部门和其他有关部门查处社会组织的违法行为；
　　（五）协助民政部门指导社会组织的清算事宜。
　　第二十九条 公安、司法、财政、审计、宗教、税务、质监、物价、工商、工商联等单位和银行金融机构要各司其职、各负其责、在职责范围内对社会组织实施监督管理。
　　第三十条　社会组织被撤销登记或取缔的，其善后事宜处理，由民政部门会同相关业务主管部门或业务指导部门处理。

第十章 附则

　　第三十一条　本《实施细则》自2012年10月1日起施行，有效期至2017年9月30日止。有效期届满，经评估认为需要继续实施的，根据评估情况重新修订。