对《救助办法》取代《收容办法》的探讨
沈岐红* 信阳师范学院政法学院 河南 信阳 464000
摘要：《收容办法》为《救助办法》所取代是历史的进步。《收容办法》违宪、违法，其废止是对宪法和法律的维护。《救助办法》的实施，很明显地体现了行政机关执政观念上的变化，即由过去的强制管制变成现在的服务管理。然而，《救助办法》所带来的新的治安问题与财政压力等不足，使我们应该对其有清醒的认识。
关键词：《收容办法》 《救助办法》 违宪、违法 进步性 不足
2003年8月1日，《城市生活无着的流浪乞讨救助管理办法》（以下简称《救助办法》）正式生效，与此同时，1982年5月12日国务院发布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》（以下简称《收容办法》）正式退出历史舞台。《收容办法》的废除，其根本原因是什么？《救助办法》的进步性表现在哪里？《救助办法》还存在哪些不足？本文就这些问题作一些探讨。
一
《收容办法》的实施二十多年来，其产生的“恶果”不断见诸报端，有人甚至认为它是“恶法”，学者们也对其是否违宪莫衷一是。关于它的废除，正式的新闻稿这样说的：国务院常务会议认为“我国经济社会发展和人口流动状况发生了很大变化，1982年5月国务院发布施行的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》已经不适应新形式的需要”，真如其说吗？笔者认为，《收容办法》违宪、违法，其存在是对我国的宪法和有关法律的违背，应该变更或撤消。
第一，《收容办法》违反我国现行宪法。我国的宪法第三十七条规定：中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。而《收容办法》则赋予了行政机关具有剥夺或限制人身自由的权力。宪法作为我们国家的根本大法，其权威性和神圣性不容侵犯。如果行政机关仅凭制定的规定性文件就能剥夺和限制公民的人身自由，那么，宪法的神圣地位何在？
第二，《收容办法》违反我国的有关法律。我国的《立法法》第八条第五款规定：对公民政治权利的剥夺，限制人身自由的强制措施和处罚，只能制定法律。《立法法》第九条规定全国人民代表大会及其常务委员会有权决定授权国务院先制定行政法规，但对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施与处罚、司法制度等事项除外。《立法法》颁布施行于2000年7月，无论按上位法优于下位法的原则，还是按新法优于旧法的原则，《收容办法》都违反了《立法法》的有关规定，原本从《立法法》生效起，它就应该自动失效。①
行政法规不得同宪法和法律相抵触，地方性法规和规章不得同宪法、法律、行政法规相抵触。《收容办法》作为国务院制定的行政法规，其内容违反我国宪法和有关法律，其废除是必然的。
二
《救助办法》取代《收容办法》，其目的是从根本上解决城市生活无着的流浪乞讨人员救助问题，完善社会救助制度和相关法规。《救助办法》共18条，内容包括对在城市生活无着的流浪乞讨人员救助的原则，救助站的设立和管理，救助的范围，为救助人员提供的救助内容，救助站工作人员的行为，以及对违反者的责任追究等，标志着我国对在城市流浪乞讨人员的救助工作进一步完善。《救助办法》的制定，从某种程度上可以说是一个进步，一个成功。具体说来，《救助办法》的成功之处表现在：
第一，《救助办法》更加人性化，把强制收容变为自愿救助。《救助办法》规定，凡符合条件的，只须如实提供本人的姓名等基本情况，均可根据自愿原则，决定自己是否接受救助，且来去自由。救助站和受救助人员身份平等，救助站对于流浪乞讨人员的救助，既不会是施舍，也不会是恩赐。在救助站里，救助站向受救助人员提供符合食品卫生要求的食物和符合基本条件的住宿，如果突发疾病，救助站及时将其送往医院救助，而且还帮助受救助人员联系亲属或单位。对离开救助站没有交通费返回的还发给乘车凭证，这些规定，都切实地体现了“救助”与“服务”。
第二《救助办法》突出了救助经费的来源。《救助办法》第三条规定是：县级以上城市人民政府应当根据需要设立流浪乞讨人员救助站，并应当将救助工作所需经费列入财政预算予以保障。这就确定了救助经费的来源——当地财政，而非救助站自己的筹措，自负盈亏。这就避免了许多制度性漏洞和腐败问题，防止了救助工作人员对受救助人员的敲诈勒索。同时，《救助办法》第三条还规定“国家鼓励、支持社会组织和个人救助流浪乞讨人员”，这表明国家希望救助工作社会化，丰富了救助经费的来源。
第三，详细界定了受救助对象的范围，切实使真正的救助对象得到救助。《救助办法》细则中规定，城市生活无着的流浪乞讨人员指因自身无力解决食宿、无亲友投靠，又不受城市最低生活保障或者农村五保供养，正在城市乞讨度日的人员，它向我们传达的是并不是所有的流浪乞讨人员都能得到救助，只有同时具备这四个条件，才能被救助。这些对救助对象资格认定的规定，既立足了当地的财政收入水平，又能为社会公平所接受。
第四，公安机关不再参与管理，仅仅充当服务的角色。《收容办法》在实施中的种种不尽人意可以说是公安机关的强制色彩太浓造成的。而在《救助办法》中，只在第四条规定公安部门在其职责内做好相应工作；第五条规定公安机关在执行职务时发现流浪乞讨人员的，应当告知、引导、护送。由此可以看出公安机关只有告知、引导、护送的义务，而没有命令、指示、要求的权力，公安机关不再体现出任何强制的色彩。
第五，充分保障被救助人员的人身财产权利，对救助站工作人员的职责作了详细的规定。《救助办法》第八条规定救助站为救助人员提供的住处，应当按其性别分别住宿，女性受助人员应当由女性工作人员管理，第九条规定“救助站应当保障受救助人员在站内的人身安全和随身携带物品的安全。与此同时，《救助办法》在第十四条对救助站工作人员的职责作了详细的规定，并公布了对违反职责的处罚，这些规定，使救助人员的人身及财产有了保障，使他们感到更加安全。
三
当然，在《救助办法》获得好评的同时，我们也不应该忽略其不足，尤其是其在实施过程中可能产生的种种新的问题，谨防出现执法偏差的现象存在。《救助办法》在实施过程中可能会带来的问题有：
第一，加重当地的财政负担。《救助办法》明确了救助经费的来源，保障了《救助办法》的实施，但这一庞大的开支， 无疑会给救助站所在地的财政带来巨大的压力。救助站的设立，救助站内设备的购买，以及一日三餐的完全免费，这些加起来肯定不是一个小数字。试想，如果救助站所在地本身就很贫困，每年需要国家拨给大量的扶贫款支持财政，那么，它又怎能保障救助经费的到位？中南财经政法大学教授乔新生说，我们在执行《救助办法》是应当心过分理想化，要立足国情、省情、市情，比如对城市生活无着人员的救助，应当建立在我们现有的财政收入的基础上，注意保障投入，保持平衡，否则，对其他贫困人员就是一种不公平。所以说，我们在实施《救助办法》时，应与当地财政状况联系在一起，合理分配经费，积极鼓励社会和个人参与进来。
第二，会给当地带来新的治安问题。受救助人员的“来去自由”会给当地社会治安管理带来一定的冲击。社会治安管理从一方面上看是对个人自由的一种限制，而从另一方面来看，其实质不过是对大多数人自由的保障，《救助办法》不应回避社会治安管理问题，而应规范受救助人员的自由，使其自由更加合理、可行。
第三，《救助办法》可能会给一些身强力壮的懒汉以可乘之机。我国宪法规定，公民有劳动的义务。而对于城市流浪乞讨人员来说，一部分年老、疾病或者丧失劳动能力的人，他们有权利从国家或社会获得基本的物质保障；而另一部分有劳动能力的乞讨者， 他们有通过劳动获得物质报酬的权利，这同样也是他们的义务。对有劳动能力的乞讨者，救助站的职责应该是给他们提供劳动机会，创造劳动条件，使受救助人员的权利和义务达到均衡。
第四，关于救助时间与救助次数的规定，《救助办法》也显得不尽合理。《救助办法》细则中将救助时间规定为一般不超过10天，而对救助次数没作规定，这就会使一部分受救助人员在一个地方接受救助后又逃到另一个地方接受救助，这不仅造成了救助资源的浪费，而且会使救助行为成为某一部分人的保护伞，不利于社会公平。因此，应该缩短救助的时间（一般以五天为宜），规定救助的次数（不超过三次）。
四
总之，《救助办法》与《收容办法》相比，其进步性是无容置疑的，因此，它受到了专家、学者的称颂，然而，法的制定并不等于法的实施，《救助办法》的立法宗旨能否得到贯彻，关键在于是否严格执行。这无疑是对我们广大执法者水平的考验。
但是，我们也不能盲目乐观，严格按《救助办法》办事并不意味着问题的解决，因为造成问题的真正的社会根源——城乡二元制格局以及由此而形成的户籍制度并未因此而改变②，要想真正解决问题，必须改革现行的户籍制度，恢复并保障公民的迁徙自由权，只有这样，我们的社会救助才会更具有实际意义。
注 释： ①童之伟 《孙志刚案提出的几个学理性问题》 《法学》 2003年第7期
②殷啸虎 《收容制度若干问题的法理分析》 《法学》 2003年第7期
参考文献：
（1） 《中华人民共和国国务院公报》 2003年第21号
（2） 《六问收容制度》 《南方都市报》 2003年5月27日
（3） 杨瑞春 《别了收容站》 《南方周末》 2003年6月26日
（4） 《民政部官员专访》 http://www.jcrb.com/zyw/n146/ca80719.htm
（5） 蒋德海 《违宪还是违法》 《法学》 2003年第7期