国防科学技术工业委员会


科工法［2004］786号

2004年07月06日
国防科工委关于贯彻落实《全面推进依法行政实施纲要》的通知

机关各部门，各省、自治区、直辖市国防科工委(办)：

国务院印发的《全面推进依法行政实施纲要》(国发［2004］10号，以下简称《纲要》)，是我国民主法制建设的一件大事。贯彻实施《纲要》是当前和今后一个时期各级政府管理部门推进依法行政的重要任务。现就《纲要》的贯彻落实工作通知如下：
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一、从立党为公、执政为民的高度，充分认识《纲要》的重大意义

《纲要》总结了近年来依法行政的基本经验，确立了建设法治政府的目标，明确规定了今后十年全面推进依法行政的指导思想和具体目标、基本原则和要求、主要任务和措施，是关于依法行政规律性认识的概括和总结，是进一步推进我国社会主义政治文明建设的重要政策文件，对推进国防科技工业依法行政具有重大而深远的意义。国防科技工业是国家战略性产业，担负着保障我军武器装备供给和促进国民经济发展的双重任务，认真贯彻落实《纲要》，坚持依法行政，是加强国防科技工业管理部门自身建设，确保全面正确履行政府管理职责，提高执政能力和水平的根本途径。国防科技工业各级管理部门及其工作人员要努力实现思想认识上有提高，贯彻执行上有实效，通过深入学习贯彻《纲要》，为实现国防科技工业全面、协调和可持续发展提供坚强的政治保证。

二、加强领导，狠抓落实，切实做好《纲要》的宣传和贯彻工作
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国防科工委机关和各地国防科技工业管理部门的主要负责同志要把《纲要》的贯彻落实摆上重要日程，切实担负起贯彻执行《纲要》、全面推进依法行政第一责任人的责任，认真抓好组织协调，明确牵头机构，充分调动系统内各单位的积极性，逐级抓落实。要抓紧制定《纲要》宣传工作方案，采取以自学为主、集中培训为辅的方式，精读《纲要》原文，掌握其内容和精神实质，增强贯彻执行的自觉性和坚定性。要充分利用网络、电台等各种渠道，通过集中座谈讨论、专题讲座、举办培训班等形式深入学习《纲要》，不断加深对《纲要》基本精神和主要内容的理解，把《纲要》中关于依法行政的各项要求，作为行业管理的基本准则，落实到日常行政管理工作之中，逐步提高依法行政的意识和依法办事的能力，形成与建设法治政府相适应的良好氛围。
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各地国防科工委(办)要根据实际情况，拟定贯彻落实《纲要》的实施意见、年度安排。要及时总结《纲要》的宣传贯彻以及依法行政情况，结合实际工作，对照分析在宣传贯彻过程中发现的问题，以及对依法行政面临的新情况、新问题要及时进行调查研究，分析对策，提出切实可行的政策措施。对全面推进依法行政过程中的典型经验要及时总结，以贯彻落实《纲要》为契机，不断推进依法行政的理论创新、制度创新、机制创新和方法创新。
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为推动学习贯彻《纲要》工作的深入开展，确保正确理解和准确把握《纲要》的主要内容和精神实质，国防科工委将在国防科工委网站及局域网中开设“依法行政实施纲要”专栏，广泛深入宣传《纲要》颁布实施的重要意义、背景介绍、释义、辅导文章、学习动态等。
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三、突出重点，明确任务，全面推进国防科技工业依法行政进程
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(一)进一步加强国防科技工业立法工作
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加强国防科技工业立法规划，改进立法工作方法，加强部门间的配合协调，建立健全规章、规范性文件修改和废止的工作制度以及定期清理和评价制度。围绕军品科研生产管理和行业管理，从法律、法规、规章三个层次逐步建立和完善适应社会主义市场经济体制、符合军民结合、寓军于民管理体制和国民经济发展要求的国防科技工业法律体系和制度体系。要尽快建立健全军品科研生产和核、航空、航天、船舶等特殊行业的市场准入、有序竞争、规范管理、有效监控的法律制度。
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(二)建立健全科学民主的行政决策机制，提高行政决策水平
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要按照《纲要》的要求，建立健全专家论证和管理部门依法决定相结合的行政决策机制，完善行政决策程序，提高决策水平。除依法应当保密的外，涉及行业的行政决策事项、依据和结果要通过媒体对外公开，便于公众查阅。发展规划以及其他涉及国防科技工业全局性的重大决策事项，应当事先组织行业专家和法律专家进行必要性和可行性论证，或者通过举行座谈会、听证会、论证会等形式广泛听取意见，确保决策科学、民主、公正。要按照“谁决策、谁负责”的原则，落实过错责任人的责任追究。要加强对权力运行的监督，并使廉政建设法制化，对违法和不当进行决策活动的，要依法追究责任人的法律责任，实现有权必有责、用权受监督、侵权须赔偿、违法受追究的法治要求。
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(三)转变政府职能，改革行政管理方式，推进依法行政
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按照《行政许可法》的规定，要充分利用间接管理手段、动态管理机制和事后监督检查机制，减少行政许可项目，简化审批权，规范行政许可行为；要研究改革国防科技工业管理体制和管理方式，研究推进政企分开、政事分开，加强对行业组织和中介机构的引导和规范。自2004年7月1日起，对付诸实施的行政许可、行政审批、行政处罚等行政管理事项，凡不涉及国家秘密的，都向行业内外公示其管理依据、内容、条件、程序、时限，使行政管理行为更加符合公开、公平和公正的要求。
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(四)加大行政执法检查力度，逐步建立健全行政监督机制
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加强行政监督工作，防止和纠正违法或不当的行政行为；重大项目立项、审批、实施验收等环节，按照权力与责任挂钩、权力与利益脱钩的要求，逐步实行审批与验收分离、调查与处罚分开制度；推进行政执法责任制、评议考核制，强化从严治政；建立和完善对不履行法定职责或违法行使职权行为的过错责任追究制度，明确行政机关及其相关责任人员的法律责任。完善有关行政复议程序和工作制度，完善行政复议责任追究制度。
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继续实施行政执法检查，逐步完善对规章和规范性文件执行的监督制度和机制。本着既要为广大军工企事业单位服务，又要提高行政效率，既要立好法，又要用好法的原则，切实了解和掌握规章和规范性文件在实际工作中贯彻执行情况，规章制度相互间的衔接、配套以及操作性和科学性功能发挥情况，了解在实行政府管理职能过程中存在的问题。
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各单位在贯彻落实《纲要》过程中的有关情况和问题，请及时向国防科工委政策法规司反馈。

债务人代债权人履行还款义务是否债务加入？
冯贵祥
一、案情
安徽省宣城某工艺玻璃厂（以下简称“玻璃厂”）与合肥市某新光源电器厂（以下简称“电器厂”）、某电子有限公司（以下简称“电子公司”）分别有玻璃灯壳、灯管销售、加工业务。截止2001年9月10日，电器厂与玻璃厂结算后，欠玻璃厂货款人民币158860元。与此同时，电器厂尚有加工费在电子公司未收回。当年10月2日，玻璃厂在与电子公司签订供货协议中约定：电器厂欠玻璃厂的货款由电子公司负责从给付电器厂的加工费中扣除，直接付给玻璃厂。电器厂知悉玻璃厂与电子公司的该项约定后，没有提出异议，并于同年10月13日向玻璃厂书面表示，同意由电子公司从应支付的加工费中扣除人民币158860元直接给付玻璃厂。2001年12月5日，电子公司在与电器厂结算后，直接开具一张数额为100000元的现金支票给玻璃厂。玻璃厂在收到该笔货款后，于2002年2月7日出具一份收条给电器厂，并注明从其所欠总货款中扣除。事后，电器厂与电子公司又多次发生来往业务。截止2002年3月20日，电子公司尚欠电器厂加工费人民币110000余元。在此期间，虽玻璃厂多次催促电子公司，电子公司却未能按其承诺从应付电器厂的加工费中予以直接扣付给玻璃厂。2002年12月21日，玻璃厂提起诉讼，要求电器厂立即给付货款人民币158860元，电子公司对电器厂承担连带责任。
二、处理意见
在本案审理中，有以下三种处理意见。
第一种意见认为，电子公司应直接承担给付玻璃厂货款的责任，同时应驳回玻璃厂对电器厂的起诉。这种意见认为，玻璃厂与电子公司约定，由电子公司直接扣付加工费给玻璃厂，事后电器厂得知这一约定，即以书面形式告知玻璃厂，同意玻璃厂与电子公司所签订代扣条款内容，说明债务人电器厂为有利于双方债务的抵消，同意将其原欠玻璃厂的债务转让给电子公司，自己脱离与玻璃厂的债权债务关系，电子公司成为玻璃厂的新债务人。而原债务人电器厂在其承担的债务范围内免责，符合债务转让或称之为免责的债务承担特征。因此，电子公司在电器厂存有加工费的情况下，却未完全履行代扣加工费直接给付玻璃厂的义务，已违反约定。在新的债务人电子公司不履行原约定代扣加工费义务时，债权人玻璃厂不得请求原债务人电器厂给付，而只能请求新债务人电子公司给付。所以，电子公司应在电器厂所转让的债权范围内承担给付玻璃厂货款的责任。
第二种意见认为，电子公司应承担违约损害赔偿责任。这种意见认为，玻璃厂与电子公司关于代扣加工费直接支付玻璃厂的约定，得到电器厂事后的追认，是三方当事人的真实意思表示，其性质既非债权转让，亦非债务转移，也不符合债务加入的特征，仅系三方当事人对履行债务方式的约定。电子公司代扣加工费直接给付玻璃厂的目的，在于使玻璃厂所主张的货款158860元得到清偿。电子公司在与玻璃厂签订代扣加工费直接支付货款协议后，电子公司有履行代扣加工费直接支付给玻璃厂的能力，却在代扣10万元的加工费后未能全部履行代扣剩余加工费给付玻璃厂货款的义务，违反代扣约定。依照《中华人民共和国合同法》第107条规定，电子公司应承担违约损害赔偿责任，即在电器厂不能清偿给付货款58860元的范围内对玻璃厂承担赔偿责任。电子公司在承担违约损害赔偿责任后，有权向电器厂求偿。
第三种意见认为，玻璃厂有权请求电器厂给付货款责任，电子公司承担连带责任。玻璃厂与电子公司在协议中约定，电器厂所欠玻璃厂货款由电子公司直接代扣未结算的加工费给付玻璃厂，未明确表示电子公司取代原债务人电器厂的地位，即没有免除债务人电器厂负担债务的意图。电子公司采取代扣应付电器厂的加工费直接支付玻璃厂货款158860元，是抵消自己所欠电器厂加工费的行为。同时，在此约定代扣的关系中，原债务人电器厂也未因转让协议约定而免除其应承担债权人玻璃厂货款给付义务。所以，电子公司是第三人加入既存的债权债务中，与电器厂一起成为玻璃厂的共同债务人。电子公司约定代扣的行为符合债务加入的特征。
笔者同意第三种意见。
三、分析意见
债务加入是指债务人并不脱离债务关系，而由第三人加入到原存的债务关系中，与原债务人共同承担对债权人的债务，向债权人履行债务。在性质上属于利他性契约，在实务上对债权人权利的事项和债务人或第三人的义务承担关系甚大。债务加入的特征，有以下几个方面：1、以原债务的有效存在为前提；2、第三人与原债务人承担同一内容的债务；3、第三人与原债务人承担连带责任；4、原债务人所享有的对债权的抗辩，第三人亦得以之对抗债权人。
本案中，债务人电器厂欠债权人玻璃厂货款的债务关系是合法的。第三人电子公司加入到原债务人电器厂与债权人玻璃厂之间的债务关系中，是以抵消对原债务人电器厂的债务为目的。当时三方并没有约定电器厂脱离该债务关系。电器厂与电子公司都是该债务的履行义务人。事后，电子公司已实际履行代扣加工费100000元直接给付债权人玻璃厂。但后期在债务人电器厂仍存有加工费的情况下，却由债务人电器厂支取而未能全部履行代扣给付义务，故应由债务人电器厂给付债权人玻璃厂所剩余货款58860元，电子公司承担连带清偿责任。